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南宁市司法局关于开展行政执法“三项制度”和生态环境保护行政执法专项监督检查情况的通报南司通〔2020〕186号


发布时间:2020-12-11 11:25     来源:南宁市司法局   

各县(区)人民政府、开发区管委会,市级各有关部门:

为贯彻落实党中央、国务院关于全面推行行政执法三项制度和党的十九大关于生态文明建设、环境保护的决策部署,进一步深入了解各级行政执法部门贯彻《中华人民共和国大气污染防治法》《广西壮族自治区乡村清洁条例》《南宁市城乡容貌环境和卫生管理条例》等法律法规的职责履行情况,加强我市乡村生态环境保护监督管理工作,大力推进严格规范公正文明执法,提升行政执法能力和水平,有效提高政府公信力,由市司法局牵头,与市生态环境局组成专项监督检查小组,邀请了市人民检察院及市行政执法监督员参与专项监督检查活动。监督检查小组根据《广西壮族自治区行政执法监督办法》的规定,111618日,通过听取汇报、座谈交流、现场检查、查阅执法案卷和台账资料等方式,开展全面推行行政执法三项制度生态环境保护监督管理的行政执法专项监督检查。现将有关情况通报如下:

一、监督检查的情况

1116日上午,市司法局组织召开专项监督检查座谈会,市生态环境局、市城管综合执法局、市农业农村局、市市政园林局、市公安局、市林业局分别就推行行政执法三项制度工作的开展情况、有关农作物秸秆和垃圾露天禁烧行政执法履职情况作了报告,各相关执法部门就工作中存在的问题和困难进行了座谈交流。监督检查小组查阅了行政处罚案卷材料,并就发现的问题提出意见建议。1116日下午至1118日,监督检查小组到武鸣区及两江镇、横县及六景镇、上林县及三里镇、大丰镇等县(区)、乡镇进行现场监督检查,对行政执法三项制度农作物秸秆和垃圾露天禁烧行政执法工作的开展情况进行座谈,查阅了行政处罚案卷、台账资料。

(一)全面推行行政执法三项制度情况

从检查情况来看,市、县(区)执法部门、乡镇人民政府认真贯彻落实国务院、自治区和南宁市行政执法三项制度工作的统一部署,普遍建立健全了相关制度。在推行行政执法公示制度方面,各单位均积极推进行政执法事前公开、事中公示、事后公示工作,及时主动公开执法结果信息,让执法更透明,行政执法在阳光下运行。如武鸣区、上林县、横县都能及时在辖区政府网站公示执法人员、权责清单、执法流程图等。在推行行政执法全过程记录制度方面,各执法部门配备了多种类型的执法设备,如横县按每4名执法人员配备1套音像记录设备的标准,配备了500多套音像记录设备,确保了执法案卷记录完整、规范,实现了全过程留痕,提升了执法规范化。在推行重大执法决定法制审核制度方面,各执法部门明确了重大执法决定范围和事项,落实了重大执法决定法制审核机构和人员,法制审核人员对重大执法决定进行法制审核,确保执法行为合法性。如市生态环境局作出重大行政执法决定前,坚持局长办公会制度和法制部门会签制度,有的重大行政执法决定商议前,除了征询法律顾问意见外,还征求自治区生态环境厅法制部门的意见;如上林县共配备基层法制员50人,各行政执法部门作出重大行政执法决定前,法制审核机构采用询问、座谈、论证等方式对重大行政执法决定进行法制审核,未经法制审核机构审核或者审核未通过的,负责人不得作出重大行政执法决定。

(二)生态环境保护农作物秸秆和垃圾露天禁烧领域监管情况

各县(区)、乡镇及市生态环境、城管综合执法、农业农村、林业、市政园林、公安等部门,各负其责、分工协作、明确责任和措施,共同开展生态环境保护领域的管控工作,农作物秸秆和垃圾露天禁烧工作取得较好的成效。通过各单位管控,减少了秸秆露天焚烧火点,今年10月,自治区卫星遥感拍到我市的秸秆焚烧火点为21个,比去年同期的83个减少了74.7%。我市空气质量持续改善,今年1-10月,市区环境空气质量优良率达到98%,同比上升2.6个百分点;PM2.5平均浓度为24微克/立方米,同比下降11.1%

各单位的主要做法是:

一是利用科技手段提升监管效率。今年市生态环境局组织各县(区)、开发区开展秸秆禁烧智能化视频监控监管系统建设,建立人防+技防相结合的监管工作机制。截至目前,已有14个县(区)、开发区完成123个监控点建设,实现二十四小时不间断监控火点。监控区域实行网格划分,配备了网格员,发现火点后及时通知网格员组织巡查扑灭,通过科技手段大大提升了监管效率。

二是通过考评督查强化监管力度。市生态环境局制定《2020年秸秆禁烧管控专项巡查工作方案》,建立常态化巡查机制,组织巡查组对各县(区)、开发区禁烧措施落实情况进行巡查督查,发现问题立即现场督办。今年以来,先后组织40多个巡查组、90余人/次开展督查,督查和巡查22次,出动执法人员66/次,巡查公里数共计2519公里,发现焚烧行为24起。市城管综合执法局开展农作物秸秆和垃圾露天焚烧综合整治监督考评工作,加强与城区、开发区城管执法队的执法联动,采取明察暗访相结合、日常监督检查与重点督查互补充的方式,做到对垃圾露天焚烧情况全掌握、全覆盖。

三是推广秸秆综合利用,减少秸秆资源浪费。全市持续开展农作物秸秆集中收集、分类处理及综合利用工作。市农业农村局通过加强宣传,引导农户转变传统的秸秆处理方式,鼓励将秸秆用作有机肥、动物饲料、食用菌培养基等资源化利用方式,提高秸秆综合利用,减少秸秆焚烧现象。通过提高秸秆粉碎机农机补贴,开展农作物秸秆综合利用试点项目建设,举办技术培训班、印发宣传资料、张贴和悬挂标语等方式,大力做好秸秆禁烧和综合利用工作。发挥广西农业12316”网络平台和全市农技推广体系作用,加大秸秆综合利用技术、模式研究示范,用实际效果示范和引导农民群众转变观念。

四是加强查处执法力度,打击违法焚烧行为。各相关执法部门依据法定职责履行职能,对农作物秸秆和垃圾露天焚烧的违法行为立案查处,依法作出行政处罚决定。生态环境部门通过划定禁烧区、智能化视频监控、巡查督查等方式开展管控,秸秆露天焚烧共处罚618人,处罚金额27.75万元;城管综合执法部门采取明察暗访相结合方式,在辖区主次干道、重点街巷、城乡结合部、建成区外开展日常监督检查与重点督查,共出动执法人员65611/次,执法车辆25524/次,责令灭火20起,直接查处案件33起,处罚金额11300元;农业农村部门秸秆资源化综合利用约297.31吨,综合利用率约87.13%,完成自治区下达的综合利用率超过86%的要求,处于全区的前列;市政园林部门累计处理生活垃圾119.37万吨,保持城市生活垃圾无害化处理100%。武鸣区、横县、上林县及乡镇共查处秸秆焚烧案件264起,处罚金额9.78万元。

三、存在问题

(一)推行行政执法三项制度存在的主要问题

总的来说,全市在全面推行行政执法三项制度,推动严格规范公正文明执法方面取得一定成绩,提高了各级行政执法机关和广大行政执法人员依法履职的意识和能力。但对照全国、全区关于全面推行行政执法三项制度的要求,仍存在一些不足之处。

一是工作开展不平衡。市级执法部门推行行政执法三项制度情况较好,县(区)执法部门相对较弱,特别是乡镇人民政府在执行行政执法三项制度的思想意识不够,重视程度也不够,行政执法规范化程度有待加强。

二是执法决定结果公示不够及时。部分单位未能按时将行政处罚决定结果在作出决定后七个工作日内在网站进行公开。

三是执法音像记录管理制度不完善。部分单位存在对执法音像记录的使用规范、记录要素、存储应用等要求不够明确的问题。行政执法案卷取证过程中存在拍摄的照片模糊,拍摄人、拍摄地点、拍摄内容等要素未进行记录的现象,特别是音像资料存入行政执法案卷的不多。

四是未严格执行重大执法决定法制审核。有些单位制定相关行政执法三项制度明确了本单位重大执法决定法制审核范围和事项,但在实际执法过程中对属于本单位的重大执法决定事项,作出处罚决定前未能进行法制审核。有些单位制定的重大执法决定法制审核范围和事项制度不符合本单位实际执法工作需要,欠缺科学性。

五是法制审核人员不足。随着国家统一法律职业资格制度的实施,法制审核人员准入条件提高,对基层法制员队伍提出更高的要求。但市、县(区)及乡镇专职法制审核人员不足,特别是县(区)和乡镇法制审核人员缺乏,法律专业人员越到基层越少。另外,基层执法人员的知识结构、监管水平和业务能力参差不齐,参加行政执法资格考试的积极性不高,存在知识和能力的恐慌。

(二)生态环境保护农作物秸秆和垃圾露天禁烧领域监管存在的主要问题

一是法治宣传力度和广度有待加强。执法人员对秸秆禁烧的相关政策进行了宣传,但是对秸秆综合利用和处理渠道宣传不够,导致群众对处理秸秆渠道了解不够,综合利用效率低。特别是夏收秋种期间,由于农时紧张,一些农民为了不影响下一季的耕种,为了赶农时,还会出现在田间零星焚烧秸秆现象。

二是秸秆资源化综合利用有待提高。运送秸秆费时费力,收购价又低,经济效益不太明显,企业、农民对秸秆利用的积极性不高。

三是农作物禁烧网格员难聘请、资金不足。秸秆焚烧点多面广,农村禁烧网格员多为村干部兼任,经常无法及时处置火点;而农村地区多为留守老人和儿童,财政资金有限,难以聘请到专职网格员。

四是基层执法人员执法水平有待提升。基层执法人员素质参差不齐,一定程度上缺乏行政执法所必备的法律素质,运用法律思维和法治方式开展行政执法的意识和能力不足,存在推、等、看等畏难情绪。一些基层执法人员对违法行为的调查取证和分析判断能力、对行政执法文书的制作和归档等水平偏低。不少秸秆焚烧违法案件因执法人员找不到违法当事人、调查取证存在一定困难,而不进行查处,在执法过程中不主动想办法、克服困难,思想上存在不执法、不执法的顾虑。

五是行政执法程序有待进一步规范。第一,行政处罚查处力度不够平衡。检查发现有些执法部门、乡镇人民政府对于农作物秸秆和垃圾露天焚烧的违法行为进行行政处罚,存在执法不严格、不规范,查处力度不够平衡问题。在执法过程中只有形式上的检查,对应处罚的案件处罚少,甚至零处罚。第二,处罚标准不统一,执法文书不规范。在作出行政处罚决定时,执法人员未能根据当事人违法行为的情节、后果等情形进行统一裁量,出现不同的执法人员对同一类型违法行为的处罚幅度不一致、罚款金额不一样的情况,影响了执法部门的执法公信力。执法文书书写不规范,案卷材料零散混乱,未按顺序排序也未装订。处罚告知书中未告知当事人享有陈述和申辩的权利,处罚决定书中也未告知当事人对处罚决定不服可以进行行政诉讼或行政复议的救济途径。第三,处罚程序错误。个别县(区)执法部门、乡镇人民政府在行政处罚过程中不注重执法程序,出现执法程序错误的现象,违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚的一般程序、简易程序以及执行方式等程序规定。一是将本应适用一般程序的处罚案件简化使用简易程序;二是混淆简易程序和当场处罚收缴罚款的数额。根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定,对公民处以五十元以下的行政处罚,可以当场作出行政处罚决定,适用简易程序。但是适用简易程序,执法人员可以当场收缴罚款的情形只有:(一)依法给予二十元以下的罚款的;(二)不当场收缴事后难以执行的。个别执法人员存在现场收缴罚款超过二十元以上,未严格执行罚缴分离的规定。

三、几点建议

(一)严格推行行政执法三项制度的落实

严格规范公正文明执法,确保法律法规有效实施,切实维护人民群众根本利益,是行政执法的总目标和总要求。各行政执法部门要在思想上高度重视,强化组织领导,压实压细责任,把行政执法三项制度工作分解到部门、落实到岗位、量化到人。一是规范行政执法公示。要及时主动公示执法结果信息,让行政执法在阳光下运行,自觉接受群众监督。二是规范行政执法全过程记录。对涉及人身自由、生命健康、重大财产权益等执法活动要全过程无间断记录,实现对执法过程的全程监督,并健全执法记录仪等全过程记录装备的配备和使用操作、规范执法全过程记录音像记录入卷保存等制度,确保执法行为规范。三是规范重大执法决定法制审核。要明确法制审核人员岗位责任,提升法制审核人员的专业水平。要对每项重大执法决定进行法制审核,法制审核未通过的不得作出决定,守住法律底线。

(二)加大对生态环境保护农作物秸秆和垃圾禁烧领域的执法监管力度

生态环境保护责任重大,刻不容缓。要通过多种方式加大对生态环境保护执法监管力度,确保农作物秸秆和垃圾禁烧工作取得实效。一是加大执法力度,提高执法效能。对重点时段、重点区域加大巡查密度。加大监管力度,规范执法行为,进一步提高执法效能。二是加强信息手段,强化监督管理。进一步加强秸秆焚烧智能化视频监控监管系统建设,及时发现火点及时处置。建立多渠道信息共享机制,在现有信息共享平台的基础上,形成以市行业主管部门和执法部门为核心的信息互通机制。三是加强对巡查员的培训和管理,提升巡查员反应处置能力。四是开展多种形式宣传,加强宣传力度。充分利用微信公众号等媒介和张贴标语、发放宣传单、出动宣传车辆、利用各村喇叭广播等多种形式,大力宣传禁烧秸秆和垃圾政策规定。深入田间、地头、挨家挨户巡回宣传禁烧政策,特别是重点宣传秸秆综合利用的方法,进一步提高当地居民对在禁烧区内露天焚烧秸秆、垃圾危害的认识,促进形成人人知晓、人人参与、自觉参与禁烧的浓厚氛围。

(三)加强执法人员培训,促进规范公正文明执法。

熟悉执法业务和执法流程,是确保法律法规得到严格实施的保障。相关业务主管部门应加强对县(区)、乡镇执法人员查处秸秆、垃圾焚烧违法行为依法查处具体执法业务的培训。深入学习《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国大气污染防治法《广西壮族自治区乡村清洁条例》《南宁市城乡容貌环境和卫生管理条例》《广西壮族自治区行政执法程序规定》等法律法规规章,重点组织对涉及的行政处罚流程、执法程序、案卷制作、现场取证技巧等方面进行培训,不断提高执法人员执法能力和水平。确保每一名执法人员熟悉和掌握查处农作物秸秆和垃圾露天禁烧违法行为的行政执法程序、执法工作流程和执法文书的制作,规范行政执法行为。各乡镇人民政府在行政执法时,应当严格实行行政执法三项制度,严格规范执法行为,做到持证亮证执法、公正对待违法当事人,使用文明用语,杜绝粗暴执法。严格落实行政执法责任制,依法定责、分解量化,职责到位,强化实施,提高行政执法能力。

四、几点要求

(一)查漏补缺、加强整改。各县(区)、乡镇人民政府,各级行政执法部门,要重视本次行政执法专项监督检查中发现的问题,及时开展对照检查整改工作,认真分析本辖区本部门在执行行政执法三项制度和生态环境管理工作中存在的问题和薄弱环节,制定有针对性的整改方案,积极采取有效措施,进一步严格落实行政执法三项制度,改进行政执法监管方式,确保严格规范公正文明执法。

(二)督促检查、确保落实。县(区)司法行政部门要加强对本地推行行政执法三项制度工作的指导,组织开展督促检查工作,推进行政执法三项制度的落实。加强生态环境保护领域行政执法监督,确保执法工作落到实处,促进监管取得实效,切实提高我市生态环境保护管理水平。

(三)监督考核、促进实效。要加强行政执法行为的监督考核,进一步落实行政执法责任制和评议考核制。强化对行政违法行为的监督制约。同时也要加强行政执法人员的执法保障,提高行政执法人员的工作积极性,激励行政执法人员严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。

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